פסק-דין בתיק עע"ם 1182/11

המשנה לנשיא מ' נאור:

1.        ביום 12.7.1984 פורסמה תוכנית בנין עיר חד/767 בילקוט הפרסומים לשם מתן תוקף (להלן: התכנית). המערערת היא הבעלים הרשומים של חלקה מסויימת בתחום התוכנית ושל 1228/1678 חלקים בחלקה נוספת. במסגרת התוכנית חלקים ממקרקעין שלמערערת בעלות בהם יועדו לצרכי ציבור ונקבע בתוכנית כי הם יופקעו ויירשמו על שם הרשות המקומית בהתאם לסעיפים 188 ו-190 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. חלפו עברו להן כמעט 23 שנים ולא נעשה הליך של הפקעה. בספטמבר 2006 הגישה המערערת לוועדה המקומית תוכנית לשינוי יעוד בחלקות בהסתמך על כך שעברו כמעט 23 שנים ועיריית חדרה לא הפקיעה את החלקות ולא רשמה אותן על שמה. הוועדה המקומית דחתה את התוכנית שהגישה המערערת ונימקה זאת בכך שבסביבות החלקה קיים חוסר בשטח ציבורי וזאת על פי בדיקה פרוגרמטית שנעשתה במסגרת הכנת תוכנית המיתאר לעיר חדרה, ולכן אין הצדקה לשינוי ייעוד הקרקע. הוועדה העירה גם כי לא ברור מי הם הבעלים המקוריים בעת סימון ההפקעה.

2.        בהמשך הגישה המערערת גם לוועדה המחוזית תוכנית לשינוי ייעוד הקרקע ובמקביל הגישה ביום 18.12.2008 עתירה לביטול ההפקעה, עתירה שעל פסק הדין שניתן בה מוגש הערעור הנוכחי. המערערת טענה כי יש לבטל את ההפקעה בשל זניחת מטרת ההפקעה. המערערת הצביעה על כך שההפקעה לא בוצעה משך שנים כה רבות, וגם אחרי שורת התכתבויות בין הצדדים. המערערת טענה כי הרשויות חרגו - ובצורה משמעותית מהוראת התוכנית לפיה יש לבצעה תוך 10 שנים ואת שלבי הביצוע של הפקעות השטחים הציבוריים תוך 3 שנים. המשיבות מצידן טענו כי הן מייעדות את השטח לגן ילדים או למועדון נוער, ובינתיים לגן משחקים ציבורי. המשיבות הוסיפו כי לו היו מחזירות את המקרקעין למערערת, ברור שבשלב מסויים היה צורך בשטחים למטרות ציבוריות וניתן היה להאשימן בחשיבה לטווח קצר ובתכנון בלתי סביר, כיוון שהשכונות היו מתמלאות בבנייה ולא היה נותר שטח להפקעה. אם היה נותר שטח היה צריך להפקיעו במלואו תוך תשלום פיצויים (דבר שניתן להימנע ממנו על ידי הפקעת חלק משטח מבעוד מועד). הוועדה המחוזית שהצטרפה להליך טענה כי על המערערת להקדים תכנון לבקשה לביטול ההפקעה, כפי שניסתה המערערת עצמה לעשות, ועד כה לא עלה הדבר בידה.

3.        בית המשפט לעניינים מינהליים (השופטת ב' בר-זיו) קבע כי המערערת לא הוכיחה שמטרת ההפקעה נזנחה, אף אם בפועל לא מומשה מטרת ההפקעה. בית המשפט פסק כי לאחרונה גילתה הרשות דעתה כי היא מתכוונת להקים על החלקות גן ציבורי עד שיתאפשר לה להקים בהן גן ילדים. השבת הקרקע תפגע בציבור, ויחסר שטח מספיק לצורכי ציבור. מאידך גיסא הדבר לא יועיל למערערת מאחר שגם אם ההפקעה תבוטל לא תוכל המערערת להשתמש בקרקע כל עוד לא יחול שינוי בייעודה התכנוני שהוא ייעוד ציבורי.

4.        נגד פסק דין זה הגישה המערערת את ערעורה. בינתיים, על פי המתואר בהודעת הערעור, הוועדה המחוזית סיימה את טיפולה בתכנית שהגישה לה המערערת לשינוי הייעוד בשל אי עמידה בתנאים מקדמיים שנקבעו. המערערת חזרה על טענתה כי יש ללמוד מהנסיבות על זניחת מטרת ההפקעה. היא מדגישה כי גם עד פסק דינו של בית המשפט המחוזי לא נעשה דבר כדי לקדם את תוכנית ההפקעה. המערערת מצביעה גם על שטח סמוך בן עשרות דונמים במרחק 100 מטר מהחלקות שניתן, לטענתה, להקים בו את הגן.

5.        המשיבות 1 ו-2 טענו כי הן לא זנחו את מטרת ההפקעה. המשיבות הוסיפו כי השטח בן עשרות דונמים אליו מתייחסת המערערת נועד לצורך עירוני-כללי ואילו השטח הקטן נשוא ענייננו נועד לצורך ציבורי-שכונתי ולכן אין לקשור בין השניים. המשיבות 2-1 הוסיפו גם כי המערערת קטפה מפירות התוכנית משנת 1984. על פי התוכנית נוספו למערערת זכויות בנייה ואין היא יכולה להנות מדובשה של התוכנית (זכויות הבניה) אך לא מעוקצה (ההפקעה).

           המשיבה 3 חזרה על עמדת היועץ המשפטי בהליכים שונים ולפיה המסלול הנכון שעל מי שטוען כי מטרת ההפקעה נזנחה לנקוט בו הוא מיצוי הליכי התכנון תחילה. דהיינו, עליו לפנות תחילה לרשויות התכנון בבקשה לשינוי התוכנית, כפי שלמעשה עשתה המערערת בהליכים שלפנינו (ראו, לפירוט הטענה, דברי השופט גרוניס ב-עע"ם 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ, פסקאות 11-9 (טרם פורסם, 25.3.2010) (להלן: ענייןחונוביץ)). המשיבה 3 הוסיפה לגופו של עניין כי גם אם נפל פגם בהתנהלות הרשות המקומית אין בכך כדי להצדיק פגיעה בתושבי המתחם שבקרבת חלקות המערערת וגזירתם לחיים ללא מוסדות ציבור גם בעתיד.

דיון והכרעה

6.        הטענה לפיה המערערת נהנתה מדובשה של התוכנית בדמות אחוזי בניה היא טענה שובת לב. טענה זו נתקבלה בהקשרים אחרים (ראו פסק דיני ב-עע"ם 70/08 סגל נ' עיריית הרצליה, פסקה 8 (טרם פורסם, 19.8.2010) (להלן: עניין סגל); כן ראו עניין חונוביץ הנזכר בפסקאות 8-7). ואולם, בענייננו לא הונחה בכתב התשובה של המשיבות 2-1 בבית המשפט לעניינים מינהליים תשתית עובדתית ראויה לביסוס הטענה. בענייננו אין מדובר בתוכנית נקודתית לגבי מגרשי המערערת אלא בתוכנית רחבה. איננו יודעים אם שווי המקרקעין של המערערת לא עלה מעבר לשוויים של המקרקעין של אחרים מהם לא הופקעו שטחים, כפי שטען ב"כ המערערת. הטענה שמי שאדמותיו הופקעו קטף את פירותיה של תוכנית ואינו יכול לבקש לבטלה, אינה יכולה להיות מועלת כסיסמא. בהעדר תשתית עובדתית הולמת - אין לשעות לה.

7.        כמו כן, גם הפעם, כמו בעניין חונוביץ, אני מעדיפה להשאיר בצריך עיון את התזה עלייה חוזרת המדינה שוב ושוב לפיה המבקש להשיב אליו קרקע צריך לנקוט תחילה בהליכי תכנון.

8.        בעיני מרכז הכובד של הערעור נעוץ בשאלה האם יש להתערב בקביעתו של בית המשפט המחוזי שסרב לבטל את ההפקעה למרות הזמן הרב שחלף מאז התוכנית ועד עתה, זמן בו לא מומשה ההפקעה. לאחר שיקול הגעתי למסקנה כי אין להתערב בקביעה זו. למסקנה זו הגעתי, בנסיבות העניין, לא בלי היסוס, בשל התשתית העובדתית הדלה שהניחו לפנינו המשיבות. עם זאת אני סבורה שביטול ההפקעה יפגע ללא הצדקה בצורכי הציבור (כדוגמא לתשתית עובדתית מפורטת בכגון דא ראו פסק דינו של חברי השופט ג'ובראן ב-עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (טרם פורסם, 1.2.2007) (להלן: עניין בונשטיין)).

9.        חברי השופט דנציגר קבע כי סעד של ביטול הפקעה ניתן במשורה מאחר שמדובר ב"סעד קיצוני ודרסטי" (עע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חדרה, פ"ד סב(4) 634, 661 ב (2008) הגם ששם, לבסוף, בוטלה ההפקעה). על האופן בו יש לבחון את אותם מקרים בהם נטען כי יש לבטל הפקעה עמדתי בפרשה אחרת:

"על בית המשפט לבחון את נסיבות העניין כולו ולאזן בין השיקולים והאינטרסים השונים השייכים לעניין. השאלה הראשונה שיש לבחון היא מהו הזמן הסביר למימוש ההפקעה במקרה הנבחן והאם השיהוי במימוש חורג ממנו. כמו כן יש לבחון האם בעקבות השיהוי נגרם נזק לבעלים המקוריים של החלקה ויש גם לבדוק את הנזק שיגרם לאינטרס הציבורי אם ההפקעה תבוטל" (בג"ץ 9328/05 מזרחי נ' שר האוצר, פסקה 6 (טרם פורסם, 21.4.2009) (להלן: עניין מזרחי)).

השאלה הראשונה שיש לבחון אפוא כאשר מתבקש בית המשפט לבטל הפקעה היא מהו הזמן הסביר למימוש ההפקעה והאם השיהוי במימוש חורג מזמן זה (להרחבה לגבי אופן בחינת סבירות השיהוי ראו פסק דינו של השופט פוגלמן ב-עע"ם 3202/05 עיריית רמת השרון נ' גנין (טרם פורסם, 24.5.2010) (להלן: עניין גנין), שהוזכר על ידי בהסכמה, בעניין סגל). ואולם, בכך לא מסתיימת הבדיקה. גם אם חל שיהוי מסויים במימוש ההפקעה יש כאמור להמשיך ולבדוק את מאזן הנזקים שבין הצדדים ובלשון השופט פוגלמן "אף אם לאחר בחינת השיקולים שפורטו לעיל ושיקולים אחרים שיש בהם להשליך על שאלת סבירות השיהוי, יגיע בית המשפט למסקנה כי לפניו שיהוי בלתי-סביר במימוש תכלית ההפקעה, לא יורה בית המשפט על ביטול ההפקעה בטרם שיישקל מאזן הנזקים שבין הנזק העלול להיגרם לנפקע באם לא תבוטל ההפקעה לבין הנזק הנשקף לאינטרס הציבורי מביטולה של ההפקעה העומדת לבחינה" (עניין גנין, בפסקה 15). לגבי הנזק הנשקף לאינטרס הציבורי קבעתי במקרה מסויים בו הועלתה טענה בעניין זניחת מטרת ההפקעה, כי אין לשלול את הנימוק של שמירת עתודה של שטחים לטובת הציבור כאשר יש בהם פוטנציאל שלא מומש במלואו (ראו עע"ם 8026/09 גליק נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה, פסקה 12 (טרם פורסם, 23.12.2010)). אכן, לדעתי, מותר לרשות בתכנון שטח להביא בחשבון גם צורכי פיתוח עתידיים שהרי "מערכת תכנון אמורה להיות גמישה ודינאמית" (עע"ם 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 21 (טרם פורסם, 30.5.2012)). תכנית, כפי שכבר נקבע, צריכה שתהיה לה את האפשרות "להתאים את עצמה למציאות המשתנה, המתחדשת, ולעתים קרובות - גם הבלתי צפויה" (בג"ץ 440/80 מ' טייג ושות' בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניייה, מחוז חיפה, פ"ד לו(3) 85, 91 (1982)).

10.      ומן הכלל אל הפרט: אכן, מהנתונים שלפנינו עולה כי לרשות המקומית לא אצה הדרך, אם לנקוט לשון המעטה, להשתמש בחלקות המופקעות. גם אין לפנינו תמונה רחבה על שימוש הדרגתי שכן נעשה בקרקעות הסמוכות לשטח ההפקעה (כמו בפסקי הדין בעניין מזרחי ובעניין בונשטיין). ועם כל זאת, וכפי שבואר, בית המשפט חייב לשקול גם את האינטרס הציבורי. לא תמיד התקציב העומד לרשות הרשות המקומית מאפשר פיתוח השטחים המופקעים תוך הזמן הקבוע בתוכנית. במיוחד יש לתת את הדעת לדעתי לנימוק של הוועדה המקומית שסירבה לאשר את התוכנית שהציעה המערערת - הנימוק שבקרבת המתחם קיים חסר בשטח ציבורי, זאת על פי בדיקה שנעשתה במסגרת הכנת תוכנית המתאר לחדרה. את שאלת השבת הקרקע לבעליה עלינו לראות לא רק באספקלריה של יחסי הרשות המפקיעה והנפקע, אלא בראיה כוללת, במסגרתה יש להביא בחשבון, לעתים, גם עתודות לשימוש לשטח ציבורי, במיוחד כאשר מדובר בשטח יחסית קטן בשכונה מבונה. אכן, גם אם אין היום עדיין צורך בגן ילדים הטענה שצורך כזה יעלה בעתיד מתקבלת מאד על הדעת.

11.      כדי שדבריי לא יובנו שלא כהלכה: אין להבין מהדברים כאילו העירייה יכולה להמשיך בחוסר מעש. ייתכן כי בחלוף תקופת זמן נוספת ואם לא יחול שינוי במצב המקרקעין יהיה מקום להגיע למסקנה אחרת לגבי ביטול ההפקעה. בהקשר זה יש לשים לב כי העירייה גם טרם הפקיעה את המקרקעין מבחינה רישומית וממילא טרם שילמה את הפיצוי עבור ההפקעה, ככל שיש לשלמו בענייננו (על שני שלבי הפיצוי במקרה של הפקעה לפי חוק התכנון והבניה ראו ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקאות 26-25 (טרם פורסם, 14.5.2012)). לטענת העירייה אי רישום ההפקעה נועד כדי לצמצם את הפגיעה בזכות הקניין למינימום ההכרחי. טענה זו שובה את הלב אך יש לבחון אותה גם באספקלריה של הפיצוי המגיע, ככל שמגיע.

12.      בטרם סיום אבקש להתייחס גם לסוגיית השימוש בקרקע עד למימוש מטרת ההפקעה: העירייה טענה, כזכור, בהקשר זה כי השטח מיועד לגן ילדים וכי בינתיים בכוונתה להקים במקום גן משחקים ציבורי. לא הובהר האם לשם כך מתכננת העירייה להפקיע את המקרקעין והאם היא יכולה להתקדם ללא שלב זה. המערערת מצידה טענה כי גם אם לא ישונה הייעוד התכנוני הציבורי יש תוחלת בביטול ההפקעה מאחר שהדבר יאפשר לה את הגדלת הגינה הביתית בשטח לגביו תבוטל ההפקעה, וכתוצאה מכך תעלה איכות החיים בבית הסמוך לשטח. ואולם, לשם כך אין לכאורה צורך בביטול ההפקעה נוכח עמדת המשיבות 2-1 שנמסרה עוד בבית משפט קמא, עמדה אשר לכאורה מחייבת אותן, ולפיה המערערת יכולה גם במצב הנוכחי להמשיך לעשות בשטח שימוש פרטי לרבות על דרך של גינה (ראו סעיף 6(ב) לסיכומי המשיבות 2-1 בבית משפט קמא). סוגיית השימוש הנוכחי בקרקע לא התלבנה אפוא כל צורכה ולכן בעניינים אלו אינני מביעה כל עמדה. כל טענות הצדדים שמורות להם, וכדאי שיבואו בדברים.

13.      המערערת הגישה בקשה להוספת ראייה אך נוכח ההלכות הרלבנטיות בכגון דא ובשים לב למסקנה אליה הגעתי ולטעמים שבבסיסה - לא ראיתי מקום לאפשר צירוף ראיה בערעור.

14.      סוף דבר: אציע לחבריי שלא להתערב במסקנתו של בית המשפט המחוזי ולדחות את הערעור בלא צו להוצאות.